Любят ли деньги счет?

Старая истина о том, что жить нужно по средствам, обычно забывается, когда речь идет не о бюджете отдельно взятой семьи, а о бюджете государства. Отчеты о работе Счетной Палаты за предыдущие годы и материалы проверок, которые проводят сегодня, показывают, что одни и те же нарушения повторяются из года в год в одних и тех же министерствах и ведомствах. К основным типам нарушений относятся незаконные расходы, недостачи и хищения, нецелевое использование государственных средств, государственных кредитов и бюджетных ссуд, недоначисления платежей в бюджет и Социальный фонд, завышение цен и объемов строительно-монтажных работ. Существуют две основные причины возникновения данной ситуации.

Больше всего настораживает тот факт, что удельный вес взысканных сумм по выявленным финансовым нарушениям из года в год уменьшается. Если за 2001 год в системе Министерстве транспорта и коммуникаций взыскано 51,2%от суммы выявленных финансовых нарушений, то за 2004 год эта цифра составила 17,6%. В системе Министерства финансов эти цифры составляют соответственно 0,7% и 2,3%; в системе Министерства внутренних дел - 44,6% и 9,8%; в системе Министерствами экологии и чрезвычайных ситуаций - 24,7% и 17,3%; в системе Министерства труда и социальной защиты - 28,3% и 4,0%; в системе Министерства здравоохранения - 39% и 21,5%. Это свидетельствует о том, что контролирующие функции государства из года в год ослабляются.

О причинах создавшейся ситуации и путях ее разрешения пойдет разговор с председателем Счетной палаты Кыргызской Республики Муратом Саралиновым.

- Почему не обеспечивается полнота поступлений в бюджет по выявленным Счетной палатой финансовым нарушениям? Кто должен нести ответственность за исполнение рекомендаций Счетной палаты?

- Если исходить из норм существующего законодательства, то конкретная ответственность за принятие решений не возлагается ни на кого. Новая редакция Закона "О Счетной палате Кыргызской Республики" усугубила данную ситуацию. Счетная палата по результатам проверок должна давать рекомендации объектам аудита, а не предписания по устранению нарушений. Принимать решения о том,стоит ли требовать обязательного исполнения рекомендаций, имеет право Жогорку Кенеш на основании отчета Счетной палаты. Но сама специфика работы парламента не позволяет ему осуществлять оперативный контроль за взысканием всех сумм незаконно растраченных бюджетных средств. Поэтому если нарушение не является уголовным преступлением, то, как правило, оно считается не заслуживающим внимания.

- Требования об уменьшении контрольных функций Счетной палаты были выдвинуты международными организациями. Разумеется, в этом есть рациональное зерно, и в демократическом государстве независимый аудит более предпочтителен, чем полицейский контроль. Независимый аудитор не должен участвовать в принятии решений. Тем более что зачастую результаты аудита выявляют проблемы глобального характера. К ним можно отнести противоречия существующих нормативных правовых актов, выявление вопросов, не отраженных в законодательстве, необходимость толкования тех или иных норм законодательства. В большинстве случаев именно эти моменты являются причиной потерь доходов бюджета или нарушений при расходовании бюджетных средств. В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики Счетная палата не обладает правом законодательной инициативы. Такими правами наделены Президент, парламент и правительство Кыргызской Республики. Именно этой нормой, отраженной в Конституции Кыргызской Республики, следует руководствоваться при определении органов, на которые целесообразно возложить обязанности по принятию окончательного решения по материалам аудита. Реалии сегодняшнего дня показывают, что только жесткая финансовая дисциплина позволит нам стабилизировать, обстановку. Стабилизация невозможна до тех пор, пока доходы государства не будут в достаточной степени соответствовать необходимому для нормального функционирования уровню расходов.

- Конечно. В этих условиях внесение изменений в действующий Закон "О Счетной палате Кыргызской Республики" является жизненно необходимым. Можно долго спорить о концепции данного закона, ссылаясь на международный опыт. Однако изучение законодательства, регулирующего контроль за использованием бюджетных средств в странах Европы, Америки и Азии, показывает, что в каждом государстве оно специфично и зависит от действующей модели государственного устройства и политических приоритетов. Именно от этого зависит, кому подчиняется высший орган финансового контроля - парламенту или президенту, носят его предписания рекомендательный или обязательный характер, как строятся отношения со службами внутреннего контроля государственных органов. Стран, в которых законодательство по данному вопросу абсолютно совпадает, судя по всему, не существует.

- Политическая ситуация в Кыргызской Республике сегодня такова, что возникла необходимость сбалансированности полномочий и обязанностей законодательной и исполнительной ветвей власти. Цель эта может быть достигнута только в том случае, когда влияние Президента и парламента на формирование и работу органов, которые должны быть независимыми, абсолютно одинаково. Именно к таким органам и относится Счетная палата как высший орган аудита. По этой же причине более рационально, чтобы как Президент, так и парламент несли ответственность за принятие решений по результатам отчетов, представляемых им Счетной палатой. Принятые решения должны в обязательном порядке доводиться до объектов аудита с требованием уведомления о реализации данных решений. Поскольку Счетная палата не несет ответственности за принятие законов, влияющих на доходную и расходную часть бюджета, а также за их реализацию, она имеет возможность наиболее объективно дать оценку проектам нормативных правовых документов по данным вопросам. Разумеется, эта возможность должна быть реализована. Заключения Счетной палаты не могут быть обязательными для применения Президентом и парламентом, однако данные органы должны иметь право быть в курсе точки зрения высшего органа государственного аудита. Орган аудита, организованный в качестве государственного, приобретает общественный авторитет и претерпевает в своем развитии своеобразную диалектику: оставаясь государственным, он становится вместе с тем и общественным (народным) в высшем смысле этого слова. Таким образом, Счетная палата становится независимым экспертом для актов того высшего контроля, который производят законодательные органы власти. Финансовый контроль является, следовательно, существенным и даже основным элементом общего президентского и парламентского контроля.

- Следующим вопросом, который обязательно должен регламентировать Закон "О Счетной палате Кыргызской Республики", является вопрос о координации деятельности Счетной палаты и органов внутреннего аудита аудируемых организаций. Дело в том, что механизм взаимодействия органов внешнего аудита за контролем исполнения бюджетов с органами внутреннего финансового контроля и между собой в законодательстве Кыргызской Республики не определен, что и является базой для возникновения отдельных противоречий между органами финансового контроля. Проведение аудиторских проверок Счетной палатой и службами внутреннего контроля объектов аудита должно координироваться на уровне Счетной палаты в целях исключения дублирования и достижения наибольшей эффективности в расходовании бюджетных средств.

Снятию противоречий между органами государственного финансового контроля может способствовать только четкое, законодательно оформленное разграничение функции внутреннего и внешнего финансового аудита за исполнением бюджета как подсистемы внутри единой системы госфинконтроля. Другого пути не существует, поскольку все проблемы в сфере контроля за исполнением бюджета обусловлены следующими факторами: отсутствием единой политики государства в области контроля за исполнением бюджета; наличием в сфере финансов нескольких контрольных органов; отсутствием должной их связи между собой и с правоохранительными органами; отсутствием унифицированных форм и - методов контроля за исполнением бюджета, направленного на своевременное пресечение возможных нарушений. Актуальность данной проблемы заключается еще и в том, что ее решение является одним из направлений проводимой в стране реформы государственной службы и административной реформы.

- Данный подход достаточно прост и прямолинеен, однако он не учитывает того, что наша страна вступила в фазу рыночных отношений. Его можно считать наиболее эффективной формой только в условиях плановой экономики. Нельзя сегодня считать объективными результаты контрольных мероприятий, когда одна и та же структура разрабатывает проект бюджета и на ней же замыкается контроль за его исполнением. Ни о каком независимом аудите в данной ситуации речь не идет. Система государственного контроля должна состоять из нескольких скоординированных между собой звеньев. Для служб внутреннего аудита эффективность использования бюджетных средств является лишь одним из объектов аудита. Но это именно та плоскость, в которой пересекаются их полномочия с полномочиями Счетной палаты. Являясь высшим органом государственного аудита, Счетная палата должна не стремиться к сплошному контролю всех и каждого, а разработать и законодательно закрепить четкие правовые критерии осуществляемого ею бюджетного контроля. Но это никоим образом не исключает возможностей теснейшего сотрудничества Счетной палаты с финансовыми органами. В целях повышения эффективности бюджетного контроля в современных условиях финансового управления необходимо четко определить в национальном законодательстве компетенцию каждого контрольного органа, а также установить нормативный порядок их правоотношений. Предварительный - и текущий контроль за исполнением республиканского бюджета должен быть исключительной прерогативой Министерства финансов, и в том числе Центрального казначейства, поскольку именно на него возложена функция исполнения бюджета, управления счетами бюджета и бюджетными средствами. Последующий контроль за исполнением должен быть возложен на Счетную палату Кыргызской Республики. Также необходимо законодательно расширить полномочия Счетной палаты в части охвата аудитом всех субъектов вне зависимости от видов и форм собственности, использующих государственные средства.

Объектами аудита должны быть любые субъекты, деятельность которых каким-либо образом связана с формированием или расходованием бюджетных средств. К ним, в том числе относятся субъекты, использующие бюджетные средства, управляющие или использующие государственную собственность, имеющие льготы по платежам в бюджет, получающие кредиты и гранты от государства, осуществляющие функции, возложенные на них государством. Эта норма должны быть отражена в законе, так как сегодняшний закон освобождает от внешнего аудита большую часть таких объектов. Что касается проведения аудита по запросам правоохранительных органов, то в этом случае более целесообразно ограничить круг объектов аудита теми лицами, по которым возбуждены уголовные дела.

- В целях улучшения качества аудита Закон "О Счетной палате" должен предъявлять более конкретные и более жесткие требования к профессиональной подготовке аудиторов и других работников, осуществляющих внешний аудит. Необходимо отразить в законе наименование документов, которые дают право претендовать на должность аудитора или других сотрудников Счетной палаты.

- Основные требования, которые предъявляют сегодняшние реалии к Закону "О Счетной палате", можно сформулировать следующим образом.

Закон должен сделать доступным для независимого внешнего аудита любые действия, влияющие на доходную и расходную части бюджета. По каждой аудиторской проверке должно быть принято максимально объективное решение. Необходимо обеспечить контроль за исполнением принятых по результатам аудиторских проверок решений.

Таким образом, внесение изменений в действующее законодательство о Счетной палате даст возможность начать кардинальную ломку стереотипного отношения к бюджетным средствам как к бездонному карману, принадлежащему всем одновременно и никому в отдельности.

То, что каждый сом бюджета создан трудом граждан Кыргызской Республики и контроль за использованием этих средств обеспечен, должно декларироваться от имени государства и закрепляться законодательно.

Закон должен обеспечивать гарантии максимальной независимости и наивысшего качества при проведении внешнего государственного аудита.

Счетной палатой Кыргызской Республики за I-е полугодие 2005 года выявлено финансовых нарушений на общую сумму 235,6 млн. сомов в том числе:

- незаконные расходы – 46,2 млн. сомов;

- недостачи и хищения – 10,2 млн. сомов;

- нецелевое использование государственных средств – 28,5 млн. сомов;

- дополнительно начисленные доходы бюджета – 67,9 млн. сомов;

- завышение цен и строительно-монтажных работ – 7,06 млн. сомов;

- другие финансовые нарушения - 61,5 млн. сомов;

Взыскано всего 34,7 млн. сомов, в том числе:

- в бюджет Кыргызской Республики – 23,4 млн. сомов;

- на предприятия и организации – 11,3 млн. сомов.

Г.Лунева.